【金融教育宣传月】金融为民谱新篇 守护权益防风险（一）

国发〔2024〕10号

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

  党的十八大以来，我国资本市场快速发展，在促进资源优化配置、推动经济快速发展和社会长期稳定、支持科技创新等方面发挥了重要作用。为深入贯彻中央金融工作会议精神，进一步推动资本市场高质量发展，现提出以下意见。

一、总体要求

  以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的二十大和二十届二中全会精神，贯彻新发展理念，紧紧围绕打造安全、规范、透明、开放、有活力、有韧性的资本市场，坚持把资本市场的一般规律同中国国情市情相结合，坚守资本市场工作的政治性、人民性，以强监管、防风险、促高质量发展为主线，以完善资本市场基础制度为重点，更好发挥资本市场功能作用，推进金融强国建设，服务中国式现代化大局。

  深刻把握资本市场高质量发展的主要内涵，在服务国家重大战略和推动经济社会高质量发展中实现资本市场稳定健康发展。必须坚持和加强党的领导，充分发挥党的政治优势、组织优势、制度优势，确保资本市场始终保持正确的发展方向；必须始终践行金融为民的理念，突出以人民为中心的价值取向，更加有效保护投资者特别是中小投资者合法权益，助力更好满足人民群众日益增长的财富管理需求；必须全面加强监管、有效防范化解风险，稳为基调、严字当头，确保监管“长牙带刺”、有棱有角；必须始终坚持市场化法治化原则，突出目标导向、问题导向，进一步全面深化资本市场改革，统筹好开放和安全；必须牢牢把握高质量发展的主题，守正创新，更加有力服务国民经济重点领域和现代化产业体系建设。

  未来5年，基本形成资本市场高质量发展的总体框架。投资者保护的制度机制更加完善。上市公司质量和结构明显优化，证券基金期货机构实力和服务能力持续增强。资本市场监管能力和有效性大幅提高。资本市场良好生态加快形成。到2035年，基本建成具有高度适应性、竞争力、普惠性的资本市场，投资者合法权益得到更加有效的保护。投融资结构趋于合理，上市公司质量显著提高，一流投资银行和投资机构建设取得明显进展。资本市场监管体制机制更加完备。到本世纪中叶，资本市场治理体系和治理能力现代化水平进一步提高，建成与金融强国相匹配的高质量资本市场。

二、严把发行上市准入关

  进一步完善发行上市制度。提高主板、创业板上市标准，完善科创板科创属性评价标准。提高发行上市辅导质效，扩大对在审企业及相关中介机构现场检查覆盖面。明确上市时要披露分红政策。将上市前突击“清仓式”分红等情形纳入发行上市负面清单。从严监管分拆上市。严格再融资审核把关。

  强化发行上市全链条责任。进一步压实交易所审核主体责任，完善股票上市委员会组建方式和运行机制，加强对委员履职的全过程监督。建立审核回溯问责追责机制。进一步压实发行人第一责任和中介机构“看门人”责任，建立中介机构“黑名单”制度。坚持“申报即担责”，严查欺诈发行等违法违规问题。

  加大发行承销监管力度。强化新股发行询价定价配售各环节监管，整治高价超募、抱团压价等市场乱象。从严加强募投项目信息披露监管。依法规范和引导资本健康发展，加强穿透式监管和监管协同，严厉打击违规代持、以异常价格突击入股、利益输送等行为。

三、严格上市公司持续监管

  加强信息披露和公司治理监管。构建资本市场防假打假综合惩防体系，严肃整治财务造假、资金占用等重点领域违法违规行为。督促上市公司完善内控体系。切实发挥独立董事监督作用，强化履职保障约束。

  全面完善减持规则体系。出台上市公司减持管理办法，对不同类型股东分类施策。严格规范大股东尤其是控股股东、实际控制人减持，按照实质重于形式的原则坚决防范各类绕道减持。责令违规主体购回违规减持股份并上缴价差。严厉打击各类违规减持。

  强化上市公司现金分红监管。对多年未分红或分红比例偏低的公司，限制大股东减持、实施风险警示。加大对分红优质公司的激励力度，多措并举推动提高股息率。增强分红稳定性、持续性和可预期性，推动一年多次分红、预分红、春节前分红。

  推动上市公司提升投资价值。制定上市公司市值管理指引。研究将上市公司市值管理纳入企业内外部考核评价体系。引导上市公司回购股份后依法注销。鼓励上市公司聚焦主业，综合运用并购重组、股权激励等方式提高发展质量。依法从严打击以市值管理为名的操纵市场、内幕交易等违法违规行为。

四、加大退市监管力度

  深化退市制度改革，加快形成应退尽退、及时出清的常态化退市格局。进一步严格强制退市标准。建立健全不同板块差异化的退市标准体系。科学设置重大违法退市适用范围。收紧财务类退市指标。完善市值标准等交易类退市指标。加大规范类退市实施力度。进一步畅通多元退市渠道。完善吸收合并等政策规定，鼓励引导头部公司立足主业加大对产业链上市公司的整合力度。进一步削减“壳”资源价值。加强并购重组监管，强化主业相关性，严把注入资产质量关，加大对“借壳上市”的监管力度，精准打击各类违规“保壳”行为。进一步强化退市监管。严格退市执行，严厉打击财务造假、操纵市场等恶意规避退市的违法行为。健全退市过程中的投资者赔偿救济机制，对重大违法退市负有责任的控股股东、实际控制人、董事、高管等要依法赔偿投资者损失。

五、加强证券基金机构监管，推动行业回归本源、做优做强

  推动证券基金机构高质量发展。引导行业机构树立正确经营理念，处理好功能性和盈利性关系。加强行业机构股东、业务准入管理，完善高管人员任职条件与备案管理制度。完善对衍生品、融资融券等重点业务的监管制度。推动行业机构加强投行能力和财富管理能力建设。支持头部机构通过并购重组、组织创新等方式提升核心竞争力，鼓励中小机构差异化发展、特色化经营。

  积极培育良好的行业文化和投资文化。完善与经营绩效、业务性质、贡献水平、合规风控、社会文化相适应的证券基金行业薪酬管理制度。持续开展行业文化综合治理，建立健全从业人员分类名单制度和执业声誉管理机制，坚决纠治拜金主义、奢靡享乐、急功近利、“炫富”等不良风气。

六、加强交易监管，增强资本市场内在稳定性

  促进市场平稳运行。强化股市风险综合研判。加强战略性力量储备和稳定机制建设。集中整治私募基金领域突出风险隐患。完善市场化法治化多元化的债券违约风险处置机制，坚决打击逃废债行为。探索适应中国发展阶段的期货监管制度和业务模式。做好跨市场跨行业跨境风险监测应对。

  加强交易监管。完善对异常交易、操纵市场的监管标准。出台程序化交易监管规定，加强对高频量化交易监管。制定私募证券基金运作规则。强化底线思维，完善极端情形的应对措施。严肃查处操纵市场恶意做空等违法违规行为，强化震慑警示。

  健全预期管理机制。将重大经济或非经济政策对资本市场的影响评估内容纳入宏观政策取向一致性评估框架，建立重大政策信息发布协调机制。

七、大力推动中长期资金入市，持续壮大长期投资力量

  建立培育长期投资的市场生态，完善适配长期投资的基础制度，构建支持“长钱长投”的政策体系。大力发展权益类公募基金，大幅提升权益类基金占比。建立交易型开放式指数基金（ETF）快速审批通道，推动指数化投资发展。全面加强基金公司投研能力建设，丰富公募基金可投资产类别和投资组合，从规模导向向投资者回报导向转变。稳步降低公募基金行业综合费率，研究规范基金经理薪酬制度。修订基金管理人分类评价制度，督促树牢理性投资、价值投资、长期投资理念。支持私募证券投资基金和私募资管业务稳健发展，提升投资行为稳定性。

  优化保险资金权益投资政策环境，落实并完善国有保险公司绩效评价办法，更好鼓励开展长期权益投资。完善保险资金权益投资监管制度，优化上市保险公司信息披露要求。完善全国社会保障基金、基本养老保险基金投资政策。提升企业年金、个人养老金投资灵活度。鼓励银行理财和信托资金积极参与资本市场，提升权益投资规模。

八、进一步全面深化改革开放，更好服务高质量发展

  着力做好科技金融、绿色金融、普惠金融、养老金融、数字金融五篇大文章。推动股票发行注册制走深走实，增强资本市场制度竞争力，提升对新产业新业态新技术的包容性，更好服务科技创新、绿色发展、国资国企改革等国家战略实施和中小企业、民营企业发展壮大，促进新质生产力发展。加大对符合国家产业政策导向、突破关键核心技术企业的股债融资支持。加大并购重组改革力度，多措并举活跃并购重组市场。健全上市公司可持续信息披露制度。

  完善多层次资本市场体系。坚持主板、科创板、创业板和北交所错位发展，深化新三板改革，促进区域性股权市场规范发展。进一步畅通“募投管退”循环，发挥好创业投资、私募股权投资支持科技创新作用。推动债券和不动产投资信托基金（REITs）市场高质量发展。稳慎有序发展期货和衍生品市场。

  坚持统筹资本市场高水平制度型开放和安全。拓展优化资本市场跨境互联互通机制。拓宽企业境外上市融资渠道，提升境外上市备案管理质效。加强开放条件下的监管能力建设。深化国际证券监管合作。

九、推动形成促进资本市场高质量发展的合力

  推动加强资本市场法治建设，大幅提升违法违规成本。推动修订证券投资基金法。出台上市公司监督管理条例，修订证券公司监督管理条例，加快制定公司债券管理条例，研究制定不动产投资信托基金管理条例。推动出台背信损害上市公司利益罪的司法解释、内幕交易和操纵市场等民事赔偿的司法解释，以及打击挪用私募基金资金、背信运用受托财产等犯罪行为的司法文件。

  加大对证券期货违法犯罪的联合打击力度。健全线索发现、举报奖励等机制。完善证券执法司法体制机制，提高行政刑事衔接效率。强化行政监管、行政审判、行政检察之间的高效协同。加大行政、民事、刑事立体化追责力度，依法从严查处各类违法违规行为。加大证券纠纷特别代表人诉讼制度适用力度，完善行政执法当事人承诺制度。探索开展检察机关提起证券民事公益诉讼试点。进一步加强资本市场诚信体系建设。

  深化央地、部际协调联动。强化宏观政策协同，促进实体经济和产业高质量发展，为资本市场健康发展营造良好的环境。落实并完善上市公司股权激励、中长期资金、私募股权创投基金、不动产投资信托基金等税收政策，健全有利于创新资本形成和活跃市场的财税体系。建立央地和跨部门监管数据信息共享机制。压实地方政府在提高上市公司质量以及化解处置债券违约、私募机构风险等方面的责任。

  打造政治过硬、能力过硬、作风过硬的监管铁军。把政治建设放在更加突出位置，深入推进全面从严治党，锻造忠诚干净担当的高素质专业化的资本市场干部人才队伍。坚决破除“例外论”、“精英论”、“特殊论”等错误思想。从严从紧完善离职人员管理，整治“影子股东”、不当入股、政商“旋转门”、“逃逸式辞职”等问题。铲除腐败问题产生的土壤和条件，坚决惩治腐败与风险交织、资本与权力勾连等腐败问题，营造风清气正的政治生态。

国务院　　　　　　 

2024年4月4日　　　　　

（本文有删减）

深刻理解积极培育中国特色金融文化

  中华民族的文化血脉传承数千年而历久弥新，是推动党和国家事业不断向前发展的伟大精神力量。习近平总书记在省部级主要领导干部推动金融高质量发展专题研讨班开班式上发表重要讲话时指出，推动金融高质量发展、建设金融强国，要坚持法治和德治相结合，积极培育中国特色金融文化，做到：诚实守信，不逾越底线；以义取利，不唯利是图；稳健审慎，不急功近利；守正创新，不脱实向虚；依法合规，不胡作非为。这一重要论述不仅把文化建设摆在金融强国全局工作的重要位置，赋予文化建设助推金融强国建设的使命责任，而且通过深刻阐明五个方面的基本要义，为培育中国特色金融文化提供了根本遵循和行动指南。

中国特色金融文化的深刻内涵

  中国特色金融文化具有适合我国国情的鲜明特色，既体现了新时代金融发展规律的内在要求，也反映了中华优秀传统文化创造性转化和创新性发展，是赓续中华文脉推进金融强国建设的理论创新与生动实践。具体来看，可以围绕五大要点阐释中国特色金融文化的深刻内涵。

  “诚实守信，不逾越底线”。诚实守信是中华民族在长期社会活动中积累的道德观、经营观的重要体现，体现了“诚者，天之道也”“信，国之宝也，民之所庇也”的中华优秀传统文化思想。这在金融文化中主要体现为两方面要求：一方面要求金融系统尊重客观事实、严格信守承诺，这是金融诚信体系建设的根本基础，也是风险早识别、早处置的重要保障；另一方面要求金融系统增强道德修养和法治意识，不逾越道德底线以及法律底线，坚决惩治犯罪和腐败行为，严防道德风险。

  “以义取利，不唯利是图”。这从义利兼得的视角探讨了义与利的关系，反映了“见利思义”“义然后取”的中华优秀传统文化思想，强调追求经济利益要以符合道义为前提，克制唯利是图的欲望欲念。这就要求金融系统必须胸怀“国之大者”，坚持以人民为中心的价值取向，坚持把服务实体经济作为根本宗旨，积极践行以金融高质量发展助力强国建设、民族复兴伟业的使命责任。要通过不断满足经济社会发展和人民群众日益增长的金融需求推动金融业健康发展，切不可以损害人民利益以及国家利益为代价换取自身利益。

  “稳健审慎，不急功近利”。这主要体现了“欲速则不达”“慎重则必成，轻发则多败”的中华优秀传统文化思想，强调要把握好快与稳的关系，克制急于求成的思想倾向。当前中国正处于由金融大国向金融强国迈进的关键时期，面对复杂严峻的全球金融风险以及依然突出的国内金融矛盾，金融系统要坚持稳中求进，着力统筹好发展和安全的关系，在稳定大局的前提下把握时度效，既要根据实际情况积极推进金融发展，又要扎实稳妥地化解风险、牢牢守住不发生系统性金融风险的底线。

  “守正创新，不脱实向虚”。这揭示了变与不变的辩证关系，体现了“穷则变，变则通，通则久”以及“知常明变”的中华优秀传统文化思想，强调既要坚守真理，又要勇于创新。这就要求金融系统既要恪守正道，又要开拓变革，始终坚持把服务实体经济作为根本宗旨这一正确方向。在此基础上努力把握新时代金融发展规律，积极应对金融发展面临的新问题新挑战，持续推进我国金融事业实践创新、理论创新和制度创新，以创新激发提升金融服务实体经济质效的新动力新动能。

  “依法合规，不胡作非为”。这体现了“法者，天下之仪也”“守法不逾矩”的中华优秀传统文化思想，强调法律体系对国家秩序以及法治观念对行为规范的重要性。这与全面依法治国、加强金融法治建设的要求高度契合。金融强国建设必须以法治化为重要保障，以立法的强制性与权威性对行为规范形成外在约束。与此同时，要建立与金融法治建设相适应的思想道德体系，形成遵纪守法行为规范的内生动力，以德治与法治相结合，为金融高质量发展注入依法合规的文化力量。

中国特色金融文化的时代意义

  中国特色金融文化是马克思主义金融理论同中华优秀传统文化相结合的重大理论创新。党的二十大报告指出：坚持和发展马克思主义，必须同中华优秀传统文化相结合。只有根植本国、本民族历史文化沃土，马克思主义真理之树才能根深叶茂。中国特色金融文化正是习近平总书记立足金融强国建设的全局视野，把马克思主义金融理论同中华优秀传统文化相结合的重大创新和理论升华，既体现了对中华优秀传统文化以及金融思想的吸收与弘扬，也深刻反映了中国特色金融发展之路的时代要求，具有深远的历史意义。

  中国特色金融文化将为中国特色金融发展之路奠定坚实的文化根基。金融领域竞争的硬实力与软实力相互交织，金融强国建设不仅需要以强大的金融机构、金融基础设施、金融制度规则等硬实力提供物质基础，而且需要以与价值观念以及行为规则密切相关的文化软实力提供精神基础。金融队伍是金融强国的建设者，其行为规范与能力素质直接关系着金融发展大局。在此背景下，迫切需要以德治与法治相结合推进中国特色金融文化培育，以文化力量助力金融队伍行为规范、道德修养以及创新活力的改善提升，这将有利于为中国参与全球金融竞争提供软实力支撑，进而夯实金融强国建设的文化根基。

  中国特色金融文化是着力有效防范化解金融系统性风险的基础保障。金融是大国博弈的必争之地，金融安全是国家安全的重要组成部分，维护金融安全对于我国的和平发展意义重大。中央金融工作会议明确提出，坚持把防控风险作为金融工作的永恒主题。中国特色金融文化强调稳健审慎、依法合规，这将为防范化解金融风险筑牢精神防线。通过将中国特色金融文化培育贯穿金融实践之中，以规范行为准则、减少违规违法引致的金融风险，以巩固道德底线、降低道德风险，以夯实理想信念、推进精神力量转化为防范化解风险的自觉行为。这不仅有利于助力阻断引致金融风险的主观意识，而且有利于提升防范化解金融风险的行为能力。

中国特色金融文化的实践要求

  坚持党中央对金融工作的集中统一领导。中国共产党领导是中国特色社会主义制度的最大优势，要增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，切实把我们的制度优势转化为推进中国特色金融文化的培育效能。坚持和加强党对金融工作的全面领导，完善党领导金融工作的体制机制，在金融文化培育过程中发挥好中央金融委员会、中央金融工作委员会以及地方党委金融委员会和金融工委的作用。通过理想信念教育提高政治觉悟，通过全面从严治党增强纪律意识，推动形成中国特色金融文化，锻造政治过硬、能力过硬、作风过硬的高素质金融队伍。

  坚持以人民为中心的价值取向。坚持以人民为中心的发展思想是党中央要求全党在中国式现代化前进道路上必须牢牢把握的重大原则。中国特色金融文化应突出这一价值导向，倡导践行胸怀“国之大者”的使命担当。金融高质量发展必须以维护人民根本利益、增进民生福祉、让现代化建设成果更多更公平惠及全体人民作为重要基点，将政治性与人民性深刻贯穿金融高质量发展实践之中，以金融实践践行中国特色金融文化，以金融实践营造有利于金融高质量发展的文化生态。

  坚持把金融服务实体经济作为根本宗旨。实体经济是国家经济的立身之本，金融是实体经济的血脉，中国特色金融发展之路必须坚持把金融服务实体经济作为根本宗旨。着力打造现代金融机构和市场体系，疏通资金进入实体经济的渠道，着力提升金融供给能力和服务质量，切实加强对重大战略、重点领域和薄弱环节的优质金融服务，不断改善金融服务实体经济的质效，实现金融业高质量发展与实体经济高质量发展的共赢格局，助力推动守正创新、不脱实向虚的金融文化塑造。

  坚持把防控风险作为金融工作的永恒主题。防控风险是实现发展的基本前提，金融强国建设必须全面加强金融监管体系建设，高度重视金融风险的传染性、隐蔽性和破坏性，切实提高金融监管的有效性。建立权责一致、激励约束相容的风险处置责任机制，健全具有硬约束的金融风险早期纠正机制，通过把握好权和责、快和稳的关系有效地防范化解金融风险。通过以有效举措防范化解金融风险助推“稳健审慎，不急功近利”的金融文化形成，以“稳健审慎，不急功近利”的金融文化进一步强化防范化解金融风险的意识与能力。

  坚持在市场化法治化轨道上推进金融创新发展。金融创新必须充分发挥市场对资源配置的决定性作用，更好地发挥政府作用。但是，金融创新要以深刻把握金融发展规律为基础，避免不切实际、违法乱纪的乱创新。这就要求通过推进金融重点领域和新兴领域立法、强化既有法律法规体系的修订，促进金融领域基础性法律体系不断完善，同时加大金融法治执行力度、对金融违法违规行为零容忍，共同为市场化金融创新提供坚实法治保障。通过市场化法治化金融创新实践，更好地推进守正创新与依法合规，形成在法治框架下不断激发市场化创新活力的金融文化。

  坚持深化金融供给侧结构性改革。金融供给侧结构性改革旨在通过建立多样化专业性的金融产品和服务体系、打造分工协作的金融机构体系、建设结构合理的金融市场体系等路径，增强金融供给能力与金融供给质量。金融机构应将文化培育内嵌于供给侧结构性改革，以改革促进文化培育、以文化培育赋能改革。通过完善中国特色现代金融企业制度，建立完善的激励约束机制，树立正确的社会价值导向并在金融服务中体现出来，推进形成诚实守信、以义取利、依法合规的企业文化导向，为中国特色金融文化培育提供有力的载体基础。

  坚持统筹金融开放和安全。高水平对外开放是中国金融业高质量发展、提升金融业全球竞争力以及增强国际金融治理能力的必然选择。世界已进入新的动荡变革期，越开放就越要重视安全，既要通过稳步扩大金融高水平开放更好地链接国内国际两个市场两种资源、实现对全球金融发展经验成果的借鉴与超越，也要提高开放进程中的风险防范和风险处理能力，实现开放与安全的动态平衡。金融机构要坚持稳健审慎、不急功近利，树立正确的社会价值导向，并将其贯穿统筹金融开放和安全的实践之中，为实现开放与安全动态平衡注入文化的根与魂。

  坚持稳中求进工作总基调。稳中求进工作总基调是我们党治国理政的重要原则。党的二十大报告明确指出，发展是党执政兴国的第一要务。金融强国建设必须谋发展，建立健全具有高度适应性、竞争力、普惠性的中国特色现代金融体系，为经济社会发展提供高质量金融服务。同时，必须充分认识到国内外经济环境日趋复杂、不稳定性和不确定性因素明显增加的严峻形势，牢牢守住不发生系统性金融风险的底线。安全是发展的前提，发展是安全的保障。金融高质量发展应稳妥地处理稳与进、发展与安全的关系，以金融实践促进稳健审慎的金融文化形成，实现以稳求进、以进固稳的共赢格局。

（作者系南开大学校长）

责任编辑：姜晓磊